Mezinárodní měnový fond pod lupou Mezinárodního měnového fondu

Mezinárodní měnový fond vydal hodnotící zprávu o řeckém záchranném programu v letech 2012–2016. Většinu do očí bijících chyb autoři zprávy uznávají a volají po výrazných změnách. Bohužel ne vždycky dokážou jít dostatečně hluboko, aby zjistili, proč k té které chybě došlo.

Požadavek, aby MMF u programů, kde poskytuje mimořádný přístup ke svým finančním zdrojům, zveřejňoval své zásahy a prováděl sebehodnocení, byl přijat v důsledku vysoce kontroverzní východoasijské krize. O mimořádný přístup jde, když částka úvěru poskytnutého fondem přesáhne běžný strop 145 procent z roční kvóty pro danou zemi nebo celkově 435 procent. (Dřív byly tyto limity 200 a 600 procent). První program představoval 3200 procent řecké kvóty. V roce 2012 selhal, byl přerušen a nahrazen druhým programem ve výši 2159 procent kvóty. To jsou dosud nevídaná čísla.

Klady

Zpráva upřímně přiznává značné množství chyb. Připouští, že prognózy MMF byly přehnaně optimistické. Přitom se o ně opíral požadavek, aby Řecko urychleně a radikálně snížilo svůj rozpočtový schodek, což ovšem nakonec vedlo k jednomu z nejdelších a nejhlubších zaznamenaných propadů. Kvůli tomuto propadu pak vzrostl poměr zadlužení k HDP, a došlo tedy k opaku zamýšleného cíle. MMF tuto chybu založenou na nízkých multiplikátorech fiskální politiky přiznal už dřív (Blanchard a Leigh, 2013).

Zpráva dál uvádí, že MMF předpokládal vysokou cenovou elasticitu vývozu a zdravý bankovní systém. Následuje výčet následků tohoto omylu. Patřily mezi ně politické nepokoje, nárůst nesplácených, několikrát konsolidovaných úvěrů a neschopnost plnit řadu podmínek programu – které se zpětně jeví jako nerealistické.

Mimořádný přístup k financím MMF lze schválit, pouze pokud MMF ověří, že je „vysoce pravděpodobné“ úplné splacení úvěru. Přestože v tomto ohledu v MMF panovaly značné obavy, fond úvěr potvrdil. A ne jednou, ale dvakrát – odsouhlasil oba programy. Vycházel přitom z vysoce optimistických prognóz. Je ovšem otevřená možnost interpretace, že tento optimismus pramenil z potřeby osvědčit udržitelnost dluhu. MMF, který si byl vědom toho, jak ošidné to s řeckým dluhem je, zároveň podpořil hluboká rozpočtová opatření, kterých teď lituje.

Nabízejí se dvě vysvětlení. Podle prvního by hluboká restrukturalizace dluhu poškodila některé systémové zahraniční banky. Od kolapsu Lehman Brothers uplynula velmi krátká doba, takže panovaly obavy, že by mohla být znovu zažehnuta světová hospodářská krize. Na základě těchto obav vůdčí představitelé MMF potajmu zavedli globální systémovou stabilitu jako novou podmínku mimořádného přístupu. Takovýmto způsobem vytvořený precedens byl otevřeně zrušen v roce 2015 s oficiálním prohlášením, že se jednalo o chybu.

Podle druhého vysvětlení se proti jakékoli formě restrukturalizace dluhu vytrvale stavěly Evropská unie a Evropská centrální banka. To ovšem vyvolává ještě hlubší otázky ohledně spolupráce s měnovou unií. Zpráva otevřeně přiznává, že MMF na ni nebyl připravený a že tento problém je stále z převážné části nevyřešený.

MMF přiznává i několik dalších chyb. Nemůžu tady rozepisovat všechny, ale několik jich můžu aspoň zmínit. Jednou z nich je neschopnost včas rozpoznat, že řecká vláda programy „nepřijala za své“, což skutečně později vedlo k ústupkům. Další chyba byla v tom, že na vytvoření a zavedení tak velkého množství požadovaných strukturálních reforem, jakým byla pomoc podmíněná, neměli v Řecku ani administrativní kapacity, ani politickou sílu. Jako další lze zmínit neschopnost řádně monitorovat křehkost bankovního sektoru. Strukturální reformy navíc měly podle předpokladů okamžitě posílit stranu nabídky, navzdory množství nahromaděných důkazů, že se jejich výhody projevují velice pomalu. Nakonec zpráva zmiňuje neúspěšnou reformu trhu zboží ve vztahu k trhu práce – snížení ceny práce nevedlo k výraznému nárůstu konkurenceschopnosti při vývozu. Obecněji MMF poukazuje také na doposud z velké části neřešené akutní problémy řízení jak v soukromé, tak ve vládní sféře.

Nedostatky

Časté zmínky o společném řízení krize v Trojce s Evropskou komisí a Evropskou centrální bankou prozrazují, že se jednalo o problematický faktor a důvod častých konfliktů. Zpráva poněkud chabě vyzývá k hloubkovému promýšlení procedur jak zacházet s měnovou unií. Čteme-li mezi řádky, můžeme se domnívat, že MMF je toho názoru, že největší chyby (příliš optimistické prognózy, neuskutečněná restrukturalizace dluhu, příliš přísné rozpočtové podmínky, atd.) nebyly způsobené interním analytickým selháním, ale tím, že fond hrál jen vedlejší roli. Trojka byla historický precedens. Postrádá-li MMF prostředky, běžně své programy řídí sám a přitom vyzývá „přátele“ dané země, aby poskytli požadované dodatečné zdroje. Vedlejší roli MMF do té doby přijal pouze v roce 2008 v případě Lotyšska. Tento významný krok zatím nebyl explicitně analyzován. Jde ale o záležitost širší, netýká se jenom Řecka, proto se zpráva tomuto problému – jehož politickou ožehavost prokazují pokračující neshody mezi MMF a Evropskou unií – nevěnuje víc. 

Autoři zdůrazňují, že program pomoci Řecku nepříznivě ovlivnila nezvyklá míra nejistoty. Domnívají se, že byl mimořádně riskantní a jeho šance na úspěch byly od začátku omezené. Hlavním ponaučením podle nich je, že v podobné situaci musí být plnění podmínek, které má daná země naplnit, pozvolné a rozložené do delších časových úseků. Tento poznatek ani jeho důsledky ve zprávě vysvětleny nejsou. V Řecku se mnoho slabých míst projevovalo už dřív, to ale platí pro většinu zemí, které žádají od MMF podporu. Řecko bylo jiné ve dvou ohledech. Za prvé nemohlo vyvážit stabilizaci rozpočtu devalvací a za druhé nemělo přístup k úvěru poslední instance. Devalvace ovšem nejsou všelék. V tomto případě by devalvace nejen zhoršila už tak nadměrnou zadluženost, ale Řecko by navíc muselo opustit eurozónu a na tak velký krok nebyly Řecko ani eurozóna ani zdaleka připraveny. Řádný postup by tedy musel skutečně být pozvolný a zahrnovat stabilizaci rozpočtu – ale ne kvůli riziku – nutné by také bylo vyzvat Evropskou centrální banku, aby převzala svou (implicitní) povinnost věřitele poslední instance. Zpráva se ale roli Evropské centrální banky diplomaticky nevěnuje.

Zápory

MMF ve zprávě vynechává dvě zásadní chyby, kterých se dopustil. První je technického rázu. V dané kritické, ale ne zcela výjimečné situaci byla zásadním tématem (a i dnes je v centru debaty) udržitelnost dluhu. Mezinárodní měnový fond sestavil proceduru Analýzy udržitelnosti dluhu (DSA). Ta vypadá takhle. Na začátku se stanoví předpoklad vývoje budoucí primární rozpočtové bilance, úrokové sazby a rychlosti růstu v následujících přibližně 30 letech. Potom se poměrně přímočaře simuluje budoucí vývoj zadluženosti a tuto zjištěnou tendenci pak MMF srovnává s určitými referenčními hodnotami. Jak to ale u všech složitějších propočtů na delší dobu bývá, výsledky jsou mimořádně citlivé i na sebedrobnější změnu v předpokladech. Vývoj zadlužení je tedy pouze nestabilním odrazem předpokladů, mezi které patří i referenční hodnoty (Wyplosz, 2011). Předpoklady jsou ale v dlouhodobém hledisku vysoce nejisté. Nabízí se propojit výsledky simulace s intervaly spolehlivosti. Zettelmeyer et al. (2017) ale dokazují, že intervaly spolehlivosti jsou u Analýzy udržitelnosti dluhu velice široké a pochybují, že je možné na jejím základě přijímat jakákoli opatření. Ve zprávě bohužel není ani náznak toho, že by byl MMF připraven o své proceduře pochybovat.

Možná je pravda, co v té době tvrdili američtí i evropští tvůrci politik, totiž že by řecká platební neschopnost měla globální systémové dopady. Prevence krize tedy byla v zájmu mnoha významných zemí, což nás přivádí k otázce sdílení břemene. Férové by bylo se s Řeky o toto břemeno rozdělit. Místo toho ale Řecko, jak víme, dostalo nařízeno půjčit si, což znamená, že celá váha dluhového břemene padla na jeho daňové poplatníky. Jedná se o tak velkou zátěž, že MMF teď navrhuje snížení dluhu, tedy v praxi něco jako sdílení břemene se zpětnou platností. Mezinárodní měnový fond měl jako citlivý světový rozhodčí hned na začátku odmítnout spoluúčast na takto nevyváženém přístupu. O problému sdílení břemene ve zprávě není ani zmínka. Jedna z odvoditelných odpovědí je, že politická realita tyto dveře uzavřela – to ale vzbuzuje vážné pochyby o nezávislosti MMF. Připomíná to také dvě slavné prohrané bitvy Johna Maynarda Keynese. V té první se po první světové válce vyjádřil proti německým reparacím. Druhá bitva se týkala brettonwoodské konference, na které vznesl otázku symetrie. Řecko představuje jeho třetí, posmrtnou porážku.

Závěr

Je namístě MMF pochválit za vytváření vlastních sebehodnocení. Tato činnost občas probíhá nad rámec povinností Nezávislého hodnotícího úřadu (zajímá-li vás zpráva o Řecku, viz Wyplosz a Sgherri, 2016). Jde o upřímnost k sobě samotnému a není to nijak lehké, vzhledem k tomu, že většina lidí, kteří jsou v programech přímo angažovaní a o jejichž kůži jde, jsou vaši spolupracovníci.

Podobné zprávy můžou plnit nesmírně důležitou roli, odhalují-li chyby, které by se v budoucnu neměly opakovat. Děje se to? Předchozí sebehodnocení přišlo po ukončení prvního řeckého programu. Mnohá z jeho zjištění se opakují v druhé zprávě – a to je deprimující. MMF podotýká, že závěry první zprávy nejsou vypovídající, protože byla vydána až po začátku druhého programu. Vyzývá k rychlejší tvorbě sebehodnocení. Mohlo by to stačit? Když si uvědomíme, že řadu chyb, které najdeme v dnešní zprávě, jsme mohli vidět už ve zprávě po východoasijské krizi, pochybnosti jsou na místě.

Ale navzdory všem omezením si takové sebehodnocení a jeho zveřejnění zasluhují pochvalu. Tato procedura by měla posloužit jako vzor pro obě další instituce Trojky, tedy Evropskou komisi a Evropskou centrální banku. Je politováníhodné, že součástí jejich institucionální kultury podobné sebehodnocení není. Jak se zdá, řídí se Napoleonovým doporučením: „V politice nikdy neustupujte, nic neodvolávejte a nikdy nepřipusťte chybu.“  

Pro Finmag z anglického originálu uveřejněného na webu Vox s laskavým svolením tamní redakce převedl Filip Drlík