Pět let řeckých reforem. Země nezahálela, jenže – málo platné

Problémy Řecka plní stránky novin už pět let. Když se trojice institucí (Evropská komise, Evropská centrální banka a Mezinárodní měnový fond), později známá jako Trojka, rozhodla v květnu 2010 spustit první záchranný program pro Řecko, nebylo to bez závazků. Trojka podmínila mnohamiliardové půjčky úspornými opatřeními, privatizací a strukturálními reformami. Od programu si slibovala stabilizaci veřejných rozpočtů a finančního sektoru, zvýšení konkurenceschopnosti a změnu ekonomické struktury k modelu investicemi a exportem taženého růstu. Reformy měly položit základy prosperujícímu Řecku, které by nebylo závislé na pomoci Trojky a bylo by jí i ostatním věřitelům schopno splácet dluhy.

O tom, nakolik úsporná opatření splnila svůj účel a nakolik byla škodlivá, se vede bouřlivá debata. O tom, že byl neúspěšný privatizační program, pochybuje málokdo. O rozsahu a úspěšnosti strukturálních reforem se však mluví relativně málo a někdy se mylně směšují s úspornými opatřeními. Ne všechny strukturální reformy měly přímý dopad na rozpočet – a to je i případ reforem, kterými se zabýváme v tomto textu.

Nemám ambici hodnotit, jestli konkrétní reformy vedly ke zlepšení fungování ekonomiky či ekonomických vyhlídek. Každá dílčí reforma by vyžadovala samostatný text. Je ale zajímavé podívat se, jestli byly tyto strukturální reformy hluboké a transformativní, nebo jen klouzaly po povrchu.

Než se ale pustíme do analýzy samotných reforem, podívejme se, jak bylo Řecko ke strukturálním reformám motivováno (popřípadě nuceno, záleží na perspektivě).

Povinnosti Athén jsou specifikovány v takzvaných memorandech o porozumění, ta byly obvykle čtvrtletně aktualizována. V těchto dokumentech se Trojka s řeckou vládou dohodla na krocích, které musí být splněny, aby mohlo dojít k vyplacení další částky ze záchranného balíčku. Memoranda nepředstavují nějaký seznam mlhavě definovaných požadavků, ale soupis konkrétních a jasně specifikovaných „domácích úkolů“ pro řeckou vládu, čítající několik desítek stran. Dodržování memorand lze tedy dobře sledovat a vyhodnocovat. Jako příklad můžeme použít reformní požadavky na trh práce obsažené v prvním memorandu o porozumění z května 2010. Athény měly mimo jiné za úkol připravit do června 2010 revizi kolektivního vyjednávání v soukromém sektoru a během prosince 2010 prodloužit zkušební dobu pro nové zaměstnance na jeden rok či snížit odstupné tak, aby bylo stejné pro „bílé“ i „modré límečky“.

Podnikatelské prostředí

Nejznámějším indikátorem kvality podnikatelského prostředí je žebříček Ease of doing business, vydávaný Světovou bankou. V něm je patrný obrovský pokrok, který za sebou Řecko má. Jak vidíme v grafu níže, před začátkem reforem se Řekové nacházeli na 109. místě. O pět let později, v posledním vydání žebříčku pro rok 2015, už Řecko okupuje 61. příčku. Tento pozitivní skok však ztratí na lesku v okamžiku, kdy se podíváme, jak si nyní Řekové vedou v porovnání s evropskou osmadvacítkou. V tomto ohledu se po letech často bolavých reforem posunuli pouze z posledního na 25. místo. Mezi poslední Maltou a Řeckem leží ještě Kypr a Chorvatsko. 

Nejlepších výsledků a největšího pokroku podle žebříčku Světové banky dosáhly Athény v oblasti podmínek pro zakládání firem. Počet nezbytných procedur, které musí člověk podstoupit, aby mohl začít podnikat ve sledovaném oboru, se za posledních pět let snížil o dvě třetiny. Počet dní potřebných k vyřízení povolení klesl o třetinu, náklady se propadly z dvaceti procent průměrného měsíčního příjmu na pouhá dvě procenta. Požadavek na základní kapitál byl zcela zrušen. Avšak ne ve všech ohledech se situace v Helénské republice zlepšila. Obrovské (dokonce rostoucí) problémy naopak zůstávají v právním systému. Doba trvání soudních řízení od podání stížnosti po vynucení rozsudku se ve stejném období zvýšila z 960 pracovních dnů na 1580 (o 65 procent).

Produktové trhy

Velmi podobný obraz vidíme i v žebříčcích regulace produktového trhu (trhu zboží a služeb). Mezi lety 2008 a 2013 došlo mezi 21 srovnávanými členskými státy Evropské unie k největší deregulaci právě v Řecku. V následujícím grafu vidíme, že i po třech letech intenzivních reforem mělo Řecko druhý nejvíce regulovaný produktový trh v Unii, hned po Chorvatsku. Nedostatečná liberalizace produktového trhu je podle OECD jedním z důvodů, proč se pokles nákladů na práci dostatečně neprojevil v poklesu cen. Nízká konkurence na trhu zboží a služeb měla za následek nárůst již tak velmi vysokých marží prodejců.

*U Chorvatska není zaznačena změna, protože nemáme data z roku 2008.

V souvislosti s trhem zboží a služeb byla často zmiňována takzvaná „uzavřená povolání“, která podléhala celé řadě tvrdých regulací, jež měly chránit stávající členy před konkurencí. Příkladem mohou být pevné či doporučené ceny, územní omezení nebo maximální počty pracujících v profesi. Mezi nejtvrději regulovaná povolání patří právníci, notáři, architekti a auditoři. Regulace u těchto citlivých povolání byla částečně uvolněna. Podle statistik OECD však Řecko stále patří mezi státy, které uplatňují jejich nejpřísnější regulaci.

Hlavní část deregulace zasáhla ostatní regulovaná povolání. Roku 2011 byl zaveden nový rámcový zákon, který systém zliberalizoval. Tento zákon mimo jiné plošně zrušil fixní ceny, povinné minimální poplatky nebo požadavky na získání licence. Přes určité problémy byla reforma úspěšná. Když si ministerstvo financí nechalo vypracovat analýzu dopadů na dvacet nejčastějších povolání regulovaných podle tohoto zákona, zjistilo, že 74 procent omezení bylo zrušeno. Tato data bychom však měli interpretovat opatrně, protože nehodnotí, jestli byly změny skutečně vládami implementovány skrze prováděcí předpisy či nakolik jsou oprávněné zbylé regulace.

Příkladem zbytečně přeregulovaného produktového trhu bylo lékárenství. Na specifické požadavky Trojky pro tento trh zareagovaly Athény tím, že povolily prodej volně prodejných přípravků s výjimkou léků i mimo lékárny, nahradily fixní marži marží maximální, zrušily pravidlo minimální vzdálenosti mezi lékárnami nebo uvolnily restriktivní pravidla pro založení nové lékárny.

Trh práce

U reforem trhu práce je obraz pozitivnější. Podle indikátoru OECD z roku 2013 (viz graf níže), měřícího přísnost ochrany zaměstnanců před ztrátou zaměstnání, není ochrana řeckých pracovníků v současné době výrazně nadprůměrná. To je ovšem důsledkem hluboké deregulace trhu práce. Pět let před vydáním těchto ukazatelů patřil řecký trh práce mezi nejsvázanější v Evropské unii. Cíl Trojky – zvýšit flexibilitu pracovního trhu – tak byl měřitelně naplněn.

To, že Athény v reformách trhu práce nezahálely, můžeme doložit i jiným způsobem. Z databáze LABREF (Labour Reforms) Evropské komise vyplývá, že Athény provedly mezi lety 2010 a 2014 celkem 108 reforem trhu práce. To je po Španělsku (113) a Belgii (112) třetí nejvyšší počet z celé Eurozóny. Průměr pro eurozónu je přitom 55. Tato cifra sice nezohledňuje hloubku reforem, ovšem alespoň částečně dokáže reflektovat reformní úsilí.

Reformy trhu práce můžeme demonstrovat mimo jiné na změně pravidel pro kolektivní vyjednávání mezi lety 2010 a 2011. Výchozí stav byl charakteristický vysokou rigiditou a centralizací vyjednávání. Za normálních okolností například nebyl povolen pokles nominálních mezd. Dohody na úrovni odvětví či oboru byly ministrem práce zpravidla rozšiřovány i na podniky neúčastnící se vyjednávání. Mzdové prahy vyjednané na nižších úrovních nemohly být nižší než práh domluvený na vyšší úrovni. Nebral se tedy ohled na lokální podmínky či aktuální stav podniku. Po reformách došlo k zásadní decentralizaci. Dohody na úrovni podniku mohou přebít sektorové a oborové dohody, nedochází k rozšiřování platnosti dohod na neúčastníky a zaměstnavatelé mají větší volnost při snižování mezd zaměstnancům.

Závěrem

Pokud se podíváme na vývoj Řecka během posledních pěti let, můžeme udělat dva závěry. Řecko během krize prošlo obrovskými změnami. Podnikatelské prostředí, jak je definované pro žebříček Ease of doing business, se rapidně zlepšilo. Vlna deregulace zasáhla i řecký pracovní trh. Athény rovněž patřily mezi lídry na deregulaci produktových trhů. Paradoxně však patří řecká ekonomika i po pěti letech intenzivních protržních reforem mezi nejsvázanější v Evropě. To odráží jak tristní stav před krizí, tak reformní úsilí ostatních států. Pokud slyšíte představitele Trojky tvrdit, že Řecko potřebuje další reformy, zatímco Athény argumentují, že Řecko provedlo reforem již hodně, můžete dát za pravdu oběma stranám.

Autor je spolupracovník analytického týmu Think-tanku Evropské hodnoty