Slovní mlha přede mnou, slovní mlha za mnou. Když se řekne „politická unie“…

Kancléřka Merkelová, předseda Komise Barroso, komisařka Redingová a mnoho dalších protagonistů dnešní diskuse, jejichž jména však českému čtenáři příznačně nic neříkají – ti všichni po vytvoření „politické unie“ volají. Ukazuje se, že tento nepříliš výmluvný, pružný a neustálený termín umožňuje různé výklady a budí napříč Evropou zmatení. Následující příspěvek se proto snaží přesněji identifikovat jeho obsah, a to na základě konkrétních vizí pod touto hlavičkou dosud prezentovaných. Zabývá se rovněž otázkou, zda Evropskou unii nelze za politickou unii považovat již dnes.

Historické ohlédnutí

Pojem velmi blízký politické unii, a sice „politické společenství“, se objevil v diskusi už v samotných počátcích současných integračních struktur v první polovině padesátých let minulého století.

V letech 1952–1954 byl vedle již ustaveného Společenství uhlí a oceli (ESUO) a diskutovaného Evropského obranného společenství (EOS) projednáván též vysoce ambiciózní projekt Evropského politického společenství. Ztroskotal sice záhy spolu s EOS, dříve než stačil být více rozpracován, zachoval se nicméně náčrt zakládací smlouvy z roku 1953, vytvořený delegáty zúčastněných států (ve francouzštině je dostupný zde).

Mělo jít o integrační celek států zapojených do ESUO a EOS, který by do sebe začlenil obě uvedená odvětvová společenství a dále zahrnul mnohem širší oblasti, vymezené velmi obecnými cíli jako podpora rozvoje hospodářství a zaměstnanosti a zvýšení životní úrovně mimo jiné postupným vytvořením společného trhu, přispívání k ochraně lidských práv, zajištění koordinace zahraniční politiky členských států, zajištění bezpečnosti členských států aj.

Společenství mělo být nerozpustitelné. Mělo být řízeno nadnárodními orgány. Nejdůležitějším z nich měl být dvoukomorový parlament; jedna komora měla být přímo volena občany členských států, členy druhé komory měly delegovat národní parlamenty členských států. Parlament by rozhodoval v zásadě prostou většinou dosaženou v obou komorách. Parlamentu měla být odpovědná Výkonná rada jakožto exekutiva. Dalšími orgány měl být Soudní dvůr, Hospodářský a sociální výbor jakožto poradní výbor a Rada ministrů toliko jako pomocný styčný orgán (nikoliv obdoba dnešní Rady EU či Evropské rady.). Členské státy neměly být přímo zapojeny do rozhodování. Projekt smlouvy nevytvářel výslovně společný stát a nerušil členské státy jako subjekty mezinárodního práva, ale fakticky směřoval k vytvoření federální politické struktury nadané mocí bez jasných mantinelů.

Tolik tedy první konkrétní vize politické unie (společenství). Jak je zřejmé, šlo o radikální federalistický projekt. Vznikl by nadstátní celek s vágně vymezenými a prakticky sotva omezenými pravomocemi, které by držel v rukou společný parlament, bez přímého zapojení členských států do rozhodování.

Osmdesátá léta

Sousloví „politická unie“ se začalo hojněji objevovat v osmdesátých letech v době diskusí o prohloubení integrace, které posléze vyústily v přijetí Maastrichtské smlouvy a vznik Evropské unie.

Jacques Delors v roce 1988 prohlásil: „Aby si Evropská unie zajistila svou politickou budoucnost, musí jít nad rámec dokončení vnitřního trhu a zavedení jednotné měny a musí se posunout směrem k opravdové politické unii.“

Když už byla svolána mezivládní konference k přípravě revize smluv kvůli hospodářské a měnové unii, tehdejší německý kancléř Helmut Kohl a francouzský prezident François Mitterrand ve společném prohlášení z 19. dubna 1990 žádali svolání „mezivládní konference o politické unii“, která měla probíhat paralelně s prve uvedenou, což se posléze také stalo. Za cíle politické unie označili především „posílit demokratickou legitimitu unie, zefektivnit její instituce, zajistit jednotu a koherenci hospodářské a měnové unie a politické činnosti, vymezit a provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku“.

Maastrichtská smlouva z roku 1992 byla z velké části realizací toho, co se pod hlavičkou politické unie v době předcházejících diskusí prosazovalo. Jejím výsledkem byla expanze činnosti integračního celku všemi směry zřetelně nad rámec hospodářské spolupráce, a to včetně zahraniční a bezpečností politiky a oblasti vnitra a justice, třebaže zatím v modulu institucionalizované mezivládní spolupráce (druhý a třetí pilíř), rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou (v prvním pilíři), významného posílení Evropského parlamentu, zavedení občanství EU či samotného nového titulu Evropská unie. Pozdější změny zakládacích smluv, zejména naposledy Lisabonská smlouva, z podstatné části dokončily to, co bylo v Maastrichtu započato. Z těchto důvodů se domnívám, že při střízlivém výkladu daného pojmu lze dnešní Evropskou unii za politickou unii označit.

Politická unie v dnešní diskuzi

Lze tedy argumentovat, že dnešní Evropská unie již politickou unií dávno je – minimálně od Maastrichtu, natož po změnách, které přinesly pozdější revize smluv a především Lisabonská smlouva. Ti, kteří dnes tento pojem rozviřují, hovoří nicméně o politické unii v budoucím čase jako o něčem, co je teprve nutné vytvořit, ba dokonce něco, k čemu je potřeba udělat kvantový skok v integraci.

Příkladem budiž předně několik nedávných výroků Angely Merkelové:

• „Potřebujeme nejen měnovou unii; také potřebujeme tzv. fiskální unii, více společných rozpočtových politik. A především potřebujeme politickou unii... To znamená, že musíme krok za krokem postupem času dát více pravomocí Evropě...“
• „Mou vizí je politická unie. Státy by se měly k sobě přiblížit, a to ve všech oblastech politiky.“
• „Společnou měnu dokážeme posílit, pouze pokud posílíme politický dialog a pokud budeme ochotni poskytnout Evropě postupně více a více kompetencí. Proto musíme dát evropským institucím více kontrolních pravomocí a více skutečné síly.“
• „Potřebujeme více Evropy.“

Komisařka Viviane Redingová zase v článku Vize pro Evropu po krizi: směrem k politické unii z února tohoto roku navrhuje přijetí nové Smlouvy o Evropské politické unii, „která by především měla zajistit, že Evropský parlament se stane opravdovým evropským zákonodárcem s právem navrhovat legislativu a s výlučnou pravomocí volit Komisi. Předseda Komise by měl získat právo rozpustit Evropský parlament v případě potřeby.“ Funkci předsedy Komise by Redingová chtěla sloučit s funkcí předsedy Evropské rady.

V jednom rozhovoru pak uvedla: „Musíme proměnit hospodářskou a měnovou unii v silnou politickou federaci s měnovou, fiskální a bankovní unií, která by měla zahrnovat minimálně státy eurozóny a měla by být otevřená i ostatním členským státům... Podle mě by nejlepší cestou bylo přetvoření Unie do podoby evropské federace se silnou evropskou vládou (Evropskou komisí), která by byla odpovědná přímo volenému Evropskému parlamentu. Předseda evropské vlády by měl být volen právě Parlamentem a pak by si mohl vybrat členy svého týmu.“

Předseda Komise Barroso v letošním „projevu o stavu Unie“ v Evropském parlamentu prohlásil: „Je třeba dokončit hlubokou a opravdovou hospodářskou unii založenou na politické unii.“ V části projevu věnované této otázce pak poněkud neuspořádáně vrší své představy o tom, jak by taková unie měla vypadat. Rád by viděl „rozvoj evropského veřejného prostoru, kde jsou evropské záležitosti diskutovány z evropského hlediska“. Politická unie by měla fungovat „na základě stávajících institucí: Evropské komise jako nezávislé evropské autority dohlížené Evropským parlamentem“. Hovoří o nutnosti posílení Evropského parlamentu a evropských politických stran. Dále opět opakuje tradiční průpovídku o EU jako globálním hráči: „Více než kdy jindy naši občané a nový světový řád potřebují aktivní a vlivnou Evropu... společně máme moc a velikost k formování světa jako spravedlivějšího místa, založeného na pravidlech a dodržujícího lidská práva.“ Evropská unie by měla stát v čele boje proti globálnímu oteplování. Měla by disponovat silnými unijními vojenskými jednotkami, které by mohly intervenovat ve světě, kolektivním obranným plánováním.

Barroso uzavírá, že Evropská unie se musí „posunout směrem k federaci národních států“ a dodává: „To je náš projekt. Projekt, který jde krok za krokem, ale má velkou ambici do budoucna: federaci jako náš horizont pro Evropu.“

Lucemburský premiér a předseda tzv. euroskupiny Jean-Claude Juncker nedávno v jednom interview prohlásil: „Měli bychom věnovat všechno naše úsilí na doplnění měnové unie o politickou unii.“ Dále v této souvislosti uvedl, že jedním z konkrétních opatření by mohlo být vytvoření funkce evropského prezidenta, který by vznikl sloučením funkcí předsedy Komise a předsedy Evropské rady, přičemž tento prezident by měl být volen přímo občany.

Zmatení

Používání pojmu politická unie v dnešní diskusi je zmatené, a proto není snadné vyvozovat závěry o jeho přesném významu.

Z uvedených i dalších výroků, které dnes zaznívají, je zřejmé, že jeho hlasatelé mají shodně zájem na dalším významném přenosu pravomocí na unijní instituce, zvýrazňování státních prvků Unie, budování centralizované zahraniční a bezpečnostní politiky, sní o Evropské unii jako globálním hráči. Usilují také o další posilování Evropského parlamentu v institucionálním systému a dalších formálně-demokratických prvků.

V uvedených výrocích ovšem nenajdeme jakoukoli podrobnější argumentaci ohledně toho, co přesně dnešní Unii od ideálu politické unie dělí. Paradoxní (až absurdní) je v této souvislosti to, že někteří např. fiskální unii či bankovní unii (což jsou oblasti, které by přišly na mysl jako první) prezentují jako výdobytky k politické unii paralelní (srov. zmínky o potřebě doplnění těchto prvků o politickou unii).

Pro mnohé je politická unie zjevně synonymem federace. Někteří to v podstatě přiznávají otevřeně (Redingová, Barroso), jiní daného termínu používají jako eufemismu, aby slovo federace nemuseli vyslovit v celé nahotě, popř. aby si ponechali manévrovací prostor. Skutečná federace by znamenala vytvoření státu, který by nahradil a potlačil členské státy jakožto subjekty mezinárodního práva.

Dešifrovat!

Pojem politická unie je příliš neurčitý na to, aby mohl být v diskusi o budoucnosti integrace skutečně užitečný. Lze úspěšně argumentovat, že Evropská unie jakožto společenství států nadané širokými pravomocemi (prakticky napříč všemi oblastmi lidské činnosti) a s kvazistátními orgány je politickou unií minimálně od Maastrichtské smlouvy. Právě tak však mohou někteří tvrdit, že EU politickou unií doposud není, protože ji chybí ta či ona pravomoc (nebo proto, že postavení Evropského parlamentu není dostatečně silné). Politická unie tak zapadá do dlouhé řady kaučukových konceptů, kterými je dnešní Evropská unie obestřena a mezi něž patří mj. vnitřní trh, subsidiarita, proporcionalita, stále užší Unie či hospodářská unie. Z těchto důvodů je lépe se tomuto pojmu vyhýbat a používat ostřejší výrazy, jako je např. federace, popř. hovořit o konkrétních možných změnách v konstrukci Evropské unie.

Jedno je jisté: Slyšíme-li dnes hovořit o potřebě vytvořit politickou unii propagátory „stále užší Unie“, musíme si jejich slova dešifrovat jako volání po další razantní centralizaci, směřující až k přeměně Unie ve federativní stát, sny o Evropské unii coby světové velmoci a formální a ve skutečnosti zcela liché snahy o demokratizaci Evropské unie posilováním Evropského parlamentu.

Text vyšel v listopadovém čísle Revue Politika