Nevinná byrokracie

Byrokracie – neboli vládnutí prostřednictvím úředníků – není ve státních institucích závislá na vyprodukovaných příjmech a zisku. Žádné neprodukuje a produkovat nemůže, existuje na základě přiděleného rozpočtu. Jejím prvním přirozeným cílem je tedy získání maximálního rozpočtu. Výkony státní instituce nejsou ovšem měřitelné, protože neprocházejí trhem, nikdo je totiž dobrovolně nekupuje. Občan se nemůže rozhodnout, kolik výstupů si koupí z činnosti Ministerstva lesů, vod a strání nebo Ministerstva pro rozvoj všeho možného ani kolik jim ze svých daní poskytne. Hodnocení výkonnosti takových ministerstev a jimi řízených ústavů, podniků a organizací musí být tedy čistě formální, a proto se každoročně znovu a znovu odehrává boj rozpočet, který bude tomu a tamtěm přidělen. Když se usadí prach, zpravidla se zjistí, že všichni dostanou totéž co v loňském roce a nějaké procento navíc. To je celá filozofie sestavování státního rozpočtu.

Svět mimo trh

Ministerstvo financí jako formální tvůrce státního rozpočtu ve skutečnosti neví, kolik státních služeb by se v té či jiné oblasti se mělo vyprodukovat. Kolik má mít zaměstnanců Ministerstvo dopravy, úřad ombudsmana nebo jak hodnotit produkci Ústavu zemědělské ekonomiky a informací, placeného z rozpočtu Ministerstva zemědělství, a tedy zase ze státního rozpočtu.

Naopak ti, kteří veřejné peníze na hrazení svého provozu požadují, nestojí před žádným ekonomickým omezením, protože rozpočtové zdroje neprodukují. Svět veřejných peněz je tak světem mimo ekonomii, zdroje tu nezískává – jako v tržním prostředí – ten, kdo za ně zaplatí nejvyšší cenu. Platí to i pro mezinárodní organizace, jako je třeba OSN, která vykazuje všechny jevy typické pro byrokratické instituce, jako je stálý nárůst počtu jejích úřadů, snaha každého z nich maximalizovat svůj rozpočet a neviditelnost výsledků jejich činnosti: jaká je mimochodem užitečnost Centra OSN pro lidská obydlí nebo Mezinárodního výzkumného a vzdělávacího ústavu OSN pro podporu žen, je a zůstane záhadou do konce našich životů.

Dělba odpovědnosti

Stejně jako se úřad snaží s co největším rozpočtem získat zároveň i svou moc – čím větší rozpočet, tím častěji zvoní šéfovi mobil – i jednotliví úředníci usilují o rozšíření své moci. Usilují o vyšší post a o vyšší počet podřízených. Nejsnáz toho dosáhnou v rámci neformální skupiny spojené svými zájmy neboli členstvím v nějakém, nejčastěji politicky organizovaném klanu. Každé ministerstvo se pak ve svých vyšších patrech skládá víceméně z klanů. Na obranu proti tomu se přijímají psaná pravidla, kariérní řády a služební zákony. Ty ovšem úředníka oceňují ne podle výkonu – na to žádná měřítka nejsou, ale podle kvalifikace a dodržování pravidel. Jinak to ani dělat nemůžou.

Zájmem všech přitom je, aby třeba služební zákon zajišťoval rovné podmínky. Na druhé straně je ale zájmem jednotlivce dosáhnout jeho porušení tehdy, kdykoliv on sám z toho bude mít větší prospěch, než kdyby řád dodržovali všichni včetně něho. Pokud ale při porušení získá jednotlivec významnou výhodu, skončí celá hra v bodě, že zákon při výhodné příležitosti poruší každý. Všichni se tedy budou snažit, aby pravidla platila jen pro některé. Je pravděpodobné, že tak bude fungovat i nový služební zákon (třináct let trvalo, než nabyl účinnosti).

Nemožnosti měřit kvalitu a rozsah práce úředníka má další důsledky. Dobrý výsledek se sice ocenit nedá, ale výsledek špatný, způsobený chybným postupem jednotlivce, zjistit lze. Průšvihy a jejich viníci jsou viditelní. Byrokrat – jehož úkolem nakonec není nic jiného, než rozhodovat podle úředně stanovených pravidel – nemá motivaci rozhodovat, je motivovaný nerozhodovat. Má důvody zbavovat se osobní odpovědnosti a rozdělit ji mezi více osob. Kromě toho náklady plynoucí z oddalování rozhodnutí nenese byrokrat ani úřad sám, protože všechno je mu z rozpočtu hrazeno předem. Základní vlastností byrokrata je proto averze vůči riziku. Takový postoje je v jejich případě naprosto racionální, vyplývá ze samotné povahy fungování úřadů. Slavný zákon profesora Parkinsona, konstatující, že úředníci přidělávají práci jeden druhému, jde poopravit v tom smyslu, že ve skutečnosti nejde o vzájemné přidělávání práce, ale o dělbu rizik. Toto dělení se o odpovědnost je příčinou byrokratické těžkopádnosti a pomalosti.

V roli byrokrata

Výsledek je v celém světě stejný – je prokázaná nižší efektivnost veřejného sektoru ve srovnání se soukromým. Příčiny jsou zřejmé. Státními nebo regionálními a městskými institucemi zřízené veřejné podniky nejsou pod hrozbou bankrotu. Obdobně to platí i pro samotné státní instituce, které nebývají rušeny, spíš jen reorganizovány – a po reorganizaci dál fungují mimo trh. Zatímco firma je nucena hlídat své náklady, instituce pro veřejnou službu je omezena pouze a jedině vybojovaným rozpočtem. Proto fungují i ty státní i mezinárodní instituce, které dnes postrádají smysl, případně ho postrádaly vždycky. Jestliže úřad jednou vznikne, čeká ho zpravidla život zpravidla věčný.

Kritici byrokracie a byrokratů by se ovšem na jejich místech chovali stejně jako byrokraté. Problém není v lidských vlastnostech byrokratů, ale v systému samotném. Když je někdo obsazen do role byrokrata, hraje roli byrokrata. Stejně jako kdyby měl hrát Hamleta, hrál by Hamleta. Možná – to si je zas nemalujme – ne zrovna bůhvíjak, ale odříkali by svůj text. Neboli byrokrat a byrokraté se chovají racionálně v prostředí, v kterém je jim dáno existovat. Budou-li lesníky, strážci majáků nebo realitními makléři, jejich chování se okamžitě změní.

Byrokracii tedy plodí stát a jen pokud se omezí jeho možnosti vybírat daně a rozdělovat a přerozdělovat veřejné peníze, dá se omezit byrokracie. Sami byrokraté jsou nevinní.

Což mělo být dokázáno.