O původu dluhů

Nyní již nelze český veřejný dluh považovat za „relativně nízký“. Není nízký. Neexistuje žádná bezpečná hranice, do jejíhož dosažení se lze beztrestně zadlužovat. Zároveň je systém veřejných financí nastaven tak, že směřuje k další nestabilitě. Výdaje nejsou plánovány podle příjmů, ale nezávisle na nich.

Je jen chabou útěchou, že Evropská unie je na tom v průměru ještě mizerněji než my Češi – dluhy nám to nesmaže. Každý český občan od kojenců po důchodce dluží v průměru 121 393 korun. Kdo tento dluh zaplatí? Čeští občané, kteří platí daně. Komu jej zaplatí? Převážně svým spoluobčanům, kteří daně neplatí.

Zlaté časy válečné

Státní dluh historicky souvisí s válkou, uvádí britský spisovatel a historik C. Northcote Parkinson. Ano, týž Parkinson, jehož jméno nesou proslulé zákony o nevyhnutelnosti narůstání byrokracie nebo o tom, že výdaje rostou úměrně s příjmem. A ačkoli Parkinson žije v běžném povědomí jako břitký satirik, jeho pozorování neodrážejí nic než pravdu.

V minulosti byla opravdu většina státních dluhů určena k financování válek, imperiálních i obranných. Spojené nizozemské provincie dlužily kolem roku 1690 ekvivalent sto procent HDP, uvádí ekonomický historik Raymond Goldsmith. Šlo o dědictví osvobozenecké války proti habsburskému Španělsku. Zadlužení se Holanďanům bezpochyby vyplatilo, o čemž svědčí následný obrovský úspěch této nevelké země.

Schopnost Británie navýšit pomocí dluhopisů značný objem kapitálu dokázala porazit Napoleona. „Díky své dlouhé tradici rozpočtové poctivosti společně s otevřeným rozpočtovým procesem v parlamentu si mohla Velká Británie i nadále půjčovat prostředky na podstatnou část válečných výdajů za relativně nízké úrokové sazby. Britské daňové sazby se nemusely příliš změnit, protože poválečné rozpočtové přebytky vyrovnaly válečné dluhy,“ udávají Michael Bordo a Eugene White ve své práci o financování napoleonských válek.

Naopak Francie si zkazila finanční pověst během posledního desetiletí starého režimu i během revoluce. Emise dluhopisů by se neúměrně prodražily, protože veřejnost byla velmi skeptická k platební morálce císařství. V důsledku závislosti na vybraných daních (jejichž objem nestačil) nedokázala Francie konkurovat Británii finančně ani vojensky.

V roce 1821 dosáhl národní dluh Velké Británie hodnoty 268 procent hrubého domácího produktu, jak uvádí historik Niall Ferguson. Sekretář prince Leopolda sasko-koburského v dopise příteli uvedl, že „žena mého pána jej zahrnuje tak velkou láskou, že její objem je srovnatelný jen s anglickým národním dluhem“. Méně přesné, ale velmi poetické.

Díky obrovskému zadlužení se Británii podařilo stát se zhruba na příštích sto let přední světovou mocností. Stojí za zmínku, že Holanďané i Britové své dluhy splatili, byť ne bez problémů. Poslední velkou válkou, která přinesla velké dluhy, byla druhá světová. Po druhé světové válce dlužila Británie opět více než 250 procent HDP. Přesto dluhy dokázala splatit.

Záleží na dluzích?

Znamená to, že na zadlužení nezáleží? Samozřejmě, že záleží. Případů platební neschopnosti států z důvodu předlužení je ostatně dost a dost. Stát Newfoundland například ve 30. letech zkrachoval, rozhodl se vzdát suverenity a připojil se ke Kanadě, která jej finančně zachránila. Není náhodou, že jako první ratifikovalo Lisabonskou smlouvu právě těžce zadlužené Maďarsko. A motivace zkrachovalého Islandu ohledně přihlášky do EU je jednoznačná.

Státní dluh tedy může velmi dobře posloužit – jak jsme viděli na příkladech Británie či bývalé Republiky spojených nizozemských provincií – ale je zlým pánem, pokud se vymkne z ruky.

Jaká úroveň dluhu je však správná? Lze ji spočítat pomocí ekonomické teorie nebo empiricky pozorovaných údajů? Co soudí ekonomické autority o veřejném dluhu?

Zakladatel ekonomie Adam Smith byl toho názoru, že veřejný dluh vytěsňuje soukromé investice, a tudíž snižuje tvorbu kapitálu. David Ricardo napsal, že státní dluh „je jedním z největších bičů, které kdy byly vymyšleny, aby postihly národ … naprostým ochromením všeho úsilí“.

Ricardo žil v době, kdy většinu obchodů na londýnské burze nepředstavovaly akcie, nýbrž státní dluhopisy, takže jeho emocionální tiráda byla patrně podepřena osobní zkušeností (byl úspěšný burzovní spekulant).

Existovali však i zastánci státního dluhu – a měli rozumné argumenty. Britský kancléř pokladu (v české terminologii ministr financí) sir George Cornewall Lewis tvrdil v roce 1855, že „daně, které mrzačí podnikání, deformují průmysl a normální distribuci kapitálu, jsou společensky škodlivější než vládní půjčky“.

Pokud jsou daně uvalovány nepravidelně a nerovnoměrně, Lewisovo tvrzení zajisté platí. Zdaleka nejslavnějším zastáncem státního dluhu byl ovšem John Maynard Keynes. Jako jeden z prvních přišel s myšlenkou, že veřejný dluh může být nástrojem hospodářské politiky a jako takový má svoje opodstatnění i v době míru.

Modernější ekonomové se otázce „správné“ úrovně zadlužení spíše vyhýbají. Neexistuje odborný konsenzus ohledně „ideální“ výše deficitu a dluhu. Maastrichtská kritéria, respektive pravidla Paktu růstu a stability (max. tři procenta pro roční deficit a 60 procent pro celkový státní dluh) byla odvozena politicky, nikoli ekonomicky. Argumentovat tím, že „vyspělé evropské země mají vyšší dluh a my bychom je měli dohonit“, je čirá hloupost.

Na dluzích tedy záleží. Když je třeba bránit civilizaci před brutální diktaturou, je možné vše. Naopak v dobách míru, prosperity a absence závažných problémů není žádný důvod, proč by se stát měl zadlužovat. Sám Keynes doporučoval dluh jen v případě recese, kdežto v dobách konjunktury trval na rozpočtovém přebytku.

Kolik stojí boj proti chudobě

Druhá světová válka přinesla zásadní přelom v rozpočtové a měnové politice. Zkušenosti z válečné ekonomiky ukázaly, že masivní státní utrácení na dluh dokáže „rozhýbat“ ekonomiku. Zejména USA, které ještě na přelomu 30. a 40. let překonávaly následky velké deprese, výdaje na dluh pomohly zlikvidovat nezaměstnanost.

Logicky vznikla myšlenka – když válečný dluh pomůže nastartovat hospodářský růst, proč by nebylo možné použít stejný trik i v době míru? Teoretický podklad získala tato politika v pracích již zmíněného Keynese.

Nějakou dobu tento recept fungoval. Vznikl však „drobný“ problém. Státní dluh použitý jako stimulátor ekonomiky musí někdo zaplatit. Staromódní způsob placení obvyklý v 19. století a dříve – totiž vrátit peníze včetně úroků ve zlatem plně kryté měně – nebylo možno použít kvůli nedostatku této měny. Uplatnila se tedy inovace v podobě nekryté měny. Vlastně legalizované padělání prováděné státem. To s sebou samozřejmě přineslo inflaci.

Během 19. století bylo obvyklé, že ceny spíše klesaly díky technickému pokroku a rozvoji mezinárodního obchodu. Britská libra měla v roce 1900 o 47 procent vyšší kupní sílu než v roce 1800. Ale libra z roku 2000 měla již jen asi 1,4 procenta kupní síly z roku 1900. Jiný příklad: v roce 1931 bylo v Británii možno koupit polovinu nového dvojdomku se třemi pokoji a kuchyní za méně než 450 liber, jak uvádí kniha Milana Vodičky s poutavým názvem Den, kdy došly prachy.

Po jistou dobu se inflaci dařilo držet na uzdě. Ale v 70. letech začaly být požadavky sociálního státu příliš agresivní. Zhruba v polovině desetiletí došlo v řadě západních zemí k malé sociální revoluci. Někdejší model sociálně-tržního hospodářství podle Erharda a Adenauera se vymkl z rukou. Dluh přestal být považován za nástroj stabilizační politiky a stal se přímým zdrojem sociálního státu.

Příklad: německý státní dluh v roce 1970 činil 18,1 procenta HDP. O deset let později to bylo již 31,1 procenta. V roce 1990 dokonce 43,2 procenta. V roce 2000 německý dluh nakynul na 61,7 procenta HDP. A na rok 2010 se očekává číslo hodně nad 70 procenty HDP s perspektivou růstu nad 80 procent.

Jiný příklad: Francie. V roce 1979 činil poměr veřejného dluhu k HDP ve Francii 31,4 procenta. Veřejné výdaje byly ve výši 41,3 procenta HDP. Nezaměstnanost byla na 5,8 procenta. V roce 1999 vzrostl veřejný dluh na 67,2 procenta HDP. Veřejné výdaje vyšplhaly na 50,9 procenta HDP. Zde je vidět, jak „sociálno“ časem nezadržitelně bobtná. Jelikož byl tento nárůst výdajů ideologicky odůvodňován právě budováním sociálního státu, měli bychom čekat pokles nezaměstnanosti, ne? Ta však v roce 1999 dosahovala hodnoty 11,2 procenta.

Podobná čísla bychom mohli pozorovat i v jiných západních ekonomikách. Vidíme, že během 70. až 90. let starý recept přestal fungovat. Financování sociálního státu formou dluhové válečné ekonomiky fungovalo dlouho. Ale donekonečna tento model běžet nemůže.

Kdo vládě půjčuje

V této souvislosti vzniká přirozená otázka: kdo vlastně dluhopisy kupuje? Komu stát vlastně dluží? V naprosté většině vyspělých zemí jde o domácí finanční firmy: banky, pojišťovny, penzijní fondy, podílové fondy. Zákony většiny zemí vyžadují, aby tyto společnosti investovaly převážně do státních dluhopisů.

Banky a podílové fondy vlastní 37 procent dluhopisů vydaných českým ministerstvem financí. Pojišťovny a penzijní fondy vlastní dalších 25 procent. Asi 2,5 procenta vládních dluhopisů vlastní Česká národní banka, 2,2 procenta samotná vláda, 1,5 procenta nefinanční podniky a jen asi procento české domácnosti. Zbytek vlastní převážně různí zahraniční investoři.

Financování sociálního státu tedy z větší části závisí na fungování finančních trhů. Kdyby banky nebo penzijní fondy přestaly kupovat státní dluh, vláda by se octla na suchu. Platí to jak pro Českou republiku, tak pro Německo, Francii a další země. Mezi veřejností se traduje pověra, že americký státní dluh je financován Čínou. Ve skutečnosti se 80 procent amerických vládních dluhopisů prodá americkým bankám, fondům atd. Na Čínu připadá jen asi sedm procent amerického federálního dluhu.

Zde je další vysvětlení, proč vlády tak ochotně pomohly bankám ve finanční krizi: kdyby se zhroutily banky, nejenže by následoval průmysl, ale odpadlo by i nejvýznamnější odbytiště státních dluhopisů.

Státní dluh samozřejmě vytěsňuje soukromé investice. Těžce zadlužené státy ujídají kapitál podnikatelskému sektoru. Mizí pracovní místa, což si vyžaduje více sociálních výdajů. Rostou požadavky na veřejné výdaje, roste dluh. A kruh se uzavírá. Kdysi dluhy porazily Napoleona, nyní hrozí, že porazí celý Západ. (Co na to politici? Jejich horizont je většinou omezen datem příštích voleb.)

Vyspělý finanční sektor může po řadu let poskytovat zdroje pro financování státu, ale jednou se jeho kapacity vyčerpají. Model neukojitelného sociálního státu, který vznikl na Západě v průběhu 70. let, je financován jako ekonomika v období válečného stavu. Tento model může krátkodobě mobilizovat značné prostředky, ale není dlouhodobě stabilní. A to ani nehovoříme o případu, kdyby Západ byl konfrontován se silným ozbrojeným nepřítelem.

Autor je ředitelem pro strategii společnosti Partners

Psáno pro MF DNES

Foto: Profimedia.cz